说清何为“非法代开发票，”首先有必要区分一下“非法”、“违法”“犯法”三者之间的差异。按通常的解释，“非法”指不合于或超出法规明文规定的行为。既然是超越，那就是不违法。“违法”指违背和触犯的是国家刑法以外的法律明文规定的行为。如我国的民事违法行为，行政违法行为等。“犯法”则是触犯的是国家刑法明文规定、应当受到刑罚惩罚的行为。 其次，从现有的税收法规和各种管理办法中寻找相近的描述，个人以为，非法代开发应归属于未按规定开具发票这一范畴。《发票管理办法实施细则》对属于未按规定开具发票的行为做了列举式规定，主要罗列了15种情况，分别是： “(一)应开具而未开具发票； (二)单联填开或上下联金额、增值税销项税额等内容不一致； (三)填写项目不齐全； (四)涂改发票； (五)转借、转让、代开发票； (六)未经批准拆本使用发票； (七)虚构经营业务活动，虚开发票； (八)开具票物不符发票； (九)开具作废发票； (十)未经批准，跨规定的使用区域开具发票； (十一)以其他单据或白条代替发票开具； (十二)扩大专业发票或增值税专用发票开具范围； (十三)未按规定报告发票使用情况； (十四)未按规定设置发票登记簿； (十五)其他未按规定开具发票的行为。” 但《发票管理办法实施细则》中所提及的仅是非法代开发票中的一种情况。 所以,凡是未按照《中华人民共和国发票管理办法》中“第四章 发票的开具和保管”要求开具发票的，无论是否具有代开发票的资质，也无论所开具的发票是真是假，均违反了发票管理办法，均属于非法代开发票的范畴。
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